Kolumne März 2008

Geschrieben am 2.März 2008 von Hans Herdlein

Parteienübergreifender Einsetzungsbeschluss

buehnengenossenschaft_03_08Der 15. Deutsche Bundestag hat in seiner 56. Sitzung am 3. Juli 2003 den Antrag der Fraktionen SPD, CDU/CSU, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und FDP auf Einsetzung einer Enquete-Kommission „Kultur in Deutschland“ vom 1. Juli 2003 (Drucksache 15/1308) mit den Stimmen des Hohen Hauses angenommen. Dieser Antrag überstand die Regierungsneubildung im Jahr 2005. Der erforderliche Wiedereinsetzungsbeschluss erfolgte wiederum – parteienübergreifend – einstimmig. Die Arbeit an der größten Bestandsaufnahme der für die kulturellen Institutionen wichtigen Strukturfragen sowie den unterschiedlichen Verantwortlichkeiten von Bund, Ländern und Gemeinden konnte fortgesetzt werden. Der Schlussbericht der Enquete-Kommission „Kultur in Deutschland“ wurde am 13. Dezember 2007 (Drucksache 16/7000 vom 11.12.2007) dem Deutschen Bundestag vorgelegt. Das Bedeutsame an dieser Arbeit war nicht nur die Erhebung des Bestandes kultureller Einrichtungen und die Bedingungen ihrer Wirkungsweisen, sondern darüber hinausgehende Handlungsempfehlungen an alle kulturpolitischen Akteure. Der hohe Anspruch dieser „Kultur-Enquete“ reiht sie ein in die großen Reformprojekte dieser Zeit. Sie wird ein Prüfstein dafür sein, wie weit der gemeinsame politische Handlungswille trägt, wenn es an die politische Umsetzung der Empfehlungen der Enquete-Kommission geht.

Hier befindet sich die Kultur-Enquete an einer Schnittstelle zum Auftrag der Kommission zur „Modernisierung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen“, mit dem die Föderalismusreform fortgesetzt wird. Bundestag und Bundesrat haben am 15. Dezember 2006 beschlossen, eine gemeinsame Kommission zur Modernisierung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen (kurz: Föderalismuskommission II) einzusetzen. Das Parlament nahm einen fraktionsübergreifenden Antrag von CDU/CSU, SPD und FDP gegen das Votum der Linken bei Enthaltung der Bündnisgrünen an. Änderungsanträge der Linksfraktion und der Bündnisgrünen zu dem Antrag der Koalition und der FDP lehnte der Bundestag mit großer Mehrheit ab. Der Bundesrat fasste einen gleichlautenden Beschluss einstimmig.

Die Föderalismuskommission hat den Auftrag, Vorschläge zur Modernisierung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen zu erarbeiten, um diese den veränderten Rahmenbedingungen innerhalb und außerhalb Deutschlands für die Wachstums- und Beschäftigungspolitik anzupassen. Die Empfehlungen sollen dazu führen, die Eigenverantwortung der Gebietskörperschaften und deren aufgabengerechte Finanzausstattung zu stärken. Den Einsetzungsbeschlüssen ist in der Anlage eine offene Themensammlung beigefügt: Vorbeugung und Bewältigung von Haushaltskrisen, Aufgabenkritik und Setzung von Standards, Entbürokratisierung und Effizienzsteigerung unter anderem durch die Entflechtung von Aufgaben in der öffentlichen Verwaltung, Stärkung der den Aufgaben entsprechenden Finanzausstattung und der Eigenverantwortung der Gebietskörperschaften, verstärkte Zusammenarbeit und Möglichkeiten eines erleichterten freiwilligen Zusammenschlusses von Ländern sowie schließlich die Bündelung fachpolitischer Leistungen und Auswirkungen auf die Bund-Länder-Finanzbeziehungen.

Auftrag der Enquete-Kommission war: „Die Situation der öffentlichen und privaten Kulturförderung in Deutschland“ zu untersuchen. Aufgegeben war dazu die Aufarbeitung und Auswertung des vorhandenen bzw. für die Zwecke der Enquete noch zu gewinnenden Datenmaterials für beide Bereiche. Vor dem Hintergrund der bedrohlichen finanziellen Lage der Kommunen und des sich verstärkenden Drucks auf ihre Kulturhaushalte sollte die Enquete-Kommission „die Situation der öffentlichen und freien Kultureinrichtungen in Deutschland (Theater, Orchester, Museen, Bibliotheken, Gedenkstätten, Ausstellungshäuser, soziokulturelle Zentren etc.) analysieren“. Unter anderem war ihr auch „das Verhältnis von freiwilligen Aufgaben und von Pflichtaufgaben“ zum Thema gestellt. An dieser Stelle fügt sich nahtlos das „Bündnis für Theater – Wir brauchen einen neuen Konsens“ des verstorbenen Altbundespräsidenten Johannes Rau ein. Im abschließenden Kongress dieser Initiative am 14.11.2003 im Kronprinzenpalais in Berlin stand im Mittelpunkt eines Forums die Frage: „Pflichtaufgabe Kultur?“

Von den Ergebnissen der Arbeit der Enquete-Kommission wird eine Signalwirkung erwartet, um zu verhindern, dass die Kultur bei den härter gewordenen Verteilungskämpfen Schaden nimmt. Um dem entgegenzutreten, ist schon im ersten Zwischenbericht der Enquete-Kommission in der 15. Wahlperiode die Empfehlung an den Deutschen Bundestag enthalten, „Kultur“ als Staatsziel in das Grundgesetz aufzunehmen und einen Artikel 20b einzufügen: „Der Staat schützt und fördert die Kultur“. Schon an dieser Grundsatzfrage wird sich zeigen, wie weit die parteienübergreifende Gemeinsamkeit des Einsetzungsbeschlusses reicht, wenn es an die Umsetzung der sich aus der Bestandsaufnahme ergebenden Handlungsempfehlungen geht. Eine derart weitgreifende Untersuchung bestehender kultur- und rechtspolitischer Verhältnisse verleitet nachgerade dazu, idealtypische Lösungsvorschläge zu entwickeln.

Die Realisierungschancen der Handlungsempfehlungen sind jedoch am Status quo zu messen, am aktuellen Entwicklungsstand, als Ergebnis vorangegangener Anstrengungen, den sozialen Wandel zu befördern. Das bringt die unterschiedlichsten Akteure in das Spiel. Das zeigen die Handlungsempfehlungen der Enquete-Kommission, die an die verschiedensten Ebenen gerichtet sind: Geht es im Rahmen der „Künstlerförderung“ um die „wirtschaftliche und soziale Situation der Künstler“, dann ist das eine Problematik, die einerseits der Tarifautonomie – also den Arbeitgeberverbänden und Gewerkschaften – zuzuordnen ist. Andererseits aber geht es um die Finanzierungsgrundlagen der kulturellen Einrichtungen. Diese sind wiederum in das Haushaltsrecht der Länder und Kommunen eingebunden. Also werden sie zum Thema der Föderalismuskommission. Für die Systeme der sozialen Sicherung ist der Bund zuständig; so ergibt sich hier die Frage nach den sozialpolitischen Absichten des Gesetzgebers, wie sie zum Beispiel in der Hartz-Gesetzgebung ihren Ausdruck gefunden haben. An dieser Stelle türmen sich die Hindernisse auf, die einer Umsetzung der Handlungsempfehlungen entgegenstehen. Es stellt sich erneut die Frage nach der Reichweite der Gemeinsamkeiten, die dem Einsetzungsbeschluss der Enquete-Kommission „Kultur in Deutschland“ zugrunde liegen.

Das Kapitel „Tarif- und arbeitsrechtliche Situation der Künstler und Kulturberufe“ befasst sich mit den arbeitsrechtlichen Rahmenbedingungen der Künstler und Kulturschaffenden. Es bildet einen Schwerpunkt der Kommissionsarbeit. Die Problematik der kurzzeitigen Beschäftigungsverhältnisse bei ständig wechselnden Einrichtungen wurde präzise herausgearbeitet, so auch das Gastvertragsrecht. Es zeigt sich, dass es hier einen vielfach verschlungenen Problemknoten zu lösen gilt. Die Verkürzung der Rahmenfrist zum Bezug des Arbeitslosengeldes nach § 124 Abs. 1 SGB III von drei auf zwei Jahre bei gleichzeitiger Aufrechterhaltung der Anwartschaftszeit von zwölf Monaten führt dazu, dass abhängig beschäftigte Künstler die Anspruchsvoraussetzungen für das Arbeitslosengeld I nicht erfüllen und deshalb keine Leistung beziehen können. Dieser Sachverhalt wird ohne Umschweife dargestellt, ebenso die sich daraus ergebende Befürchtung: „dass bei dieser Rechtslage für die Kulturschaffenden nur der Weg in die Selbständigkeit bleibt. Daraus folgt eine finanzielle Mehrbelastung der Künstlersozialkasse und damit im Ergebnis eine Umverteilung der Lasten“. Die Enquete-Kommission schließt daran die Feststellung: „dass nicht nur Sonderregelungen für Künstler erforderlich sind“, sie weist auch darauf hin, dass „dafür auch Regelungen im Ausland (Frankreich, Schweiz) bestehen“, die beispielhaft herangezogen werden können.

Nicht minder deutlich werden die „Gastspielverträge als eine Besonderheit im Bühnenarbeitsrecht“ behandelt. Auch hier bleibt man nicht bei der Problembeschreibung stehen, sondern bietet konkrete Handlungsempfehlungen an. Gerade mit Blick auf die neuere Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts sei die Handlungsempfehlung der Enquete-Kommission dem Deutschen Bühnenverein anempfohlen: „Bei Gastspielverträgen sollte die sozialversicherungsrechtliche Abrechnung jeweils auf den Aufführungstag erfolgen. Etwas anderes sollte nur dann gelten, wenn die Zahl der Gastauftritte in einem Monat so zahlreich ist, dass im Rahmen einer typisierenden Betrachtung von einer durchgängigen Beschäftigung auszugehen sei. Dies dürfte bei mehr als zehn Auftritten im Monat der Fall sein. Begründet wird die oben genannte – auf den Aufführungstag bezogene – sozialversicherungsrechtliche Abrechnung damit, dass die verpflichtende Wirkung der Gastspielverträge auch für die Aufführungsphase gelten muss. Regelungen in Dauerarbeitsverhältnissen oder als unverbindliche Ein-Tages-Arbeitsverhältnisse entsprechen aber nicht den Bedürfnissen der Gäste. Durch eine Abrechnung nach Aufführungstag kann dies sozialversicherungsrechtlich berücksichtigt werden“.

Das wären bei objektiver Betrachtung Lösungsvorschläge, die sich unmittelbar und rational begründet zur Umsetzung anbieten. An dieser Stelle aber brechen die Interessengegensätze der beteiligten Akteure – hier der „Tarifpartner“ – voll auf. Im verkleinerten Abbild der Tarifvertragsparteien „Deutscher Bühnenverein – Bundesverband der Theater und Orchester“ und der „Theatergewerkschaften“ geht es nicht anders zu, wenn es ums Geld geht, als im Makrobereich der Föderalismusreform-Kommission.

Bei der am 1. September 2006 in Kraft getretenen Stufe I der Föderalismusreform blieb die Finanzverfassung des Grundgesetzes ausgespart. Sie war in erster Linie auf die Neuverteilung der Gesetzgebungskompetenzen und die Mitwirkungsrechte des Bundesrates beschränkt. Es wurden nur einige Aspekte aus den Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern aufgegriffen. Hier prallen unweigerlich die Interessengegensätze zwischen Bund und Ländern, aber auch zwischen den Ländern aufeinander, sobald es um die Verteilung von Geld geht. Der Föderalismusreform der Stufe II obliegt nun die Entflechtungsaufgabe der Finanzbeziehungen, deren Ziel sein muss, alle Länder in die Lage zu versetzen, ihre Aufgaben wirksam zu erfüllen.

Würde dieses Ziel erreicht, wäre damit die Erwartung zu verbinden, dass die Kulturetats wieder entsprechend ihrer Bedeutung für die kulturelle Daseinsvorsorge ausgestattet werden. Das hätte auch positive Rückwirkungen für die Theaterfinanzierung, so wie das von den Kommunen zu erwarten ist, denen mit der Föderalismusreform der Stufe I die Gewerbesteuer erhalten blieb und sie dadurch wieder einen größeren finanziellen Handlungsspielraum gewonnen haben. Selbst damit aber ist der Bund nicht aus seiner Verpflichtung entlassen, den Künstlern und Kulturschaffenden die ihnen aus ihrer Berufssituation erwachsende Sonderstellung einzuräumen und die sie schädigenden Regelungen des SGB III und SGB II wieder zu beseitigen. Das ist die kultur- und sozialpolitische Aufgabe, die sich aus dem parteienübergreifenden Einsetzungsbeschluss der Enquete-Kommission zwingend ergibt.


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