Hans Herdlein Geschrieben am 28 Januar, 2011

Kolumne Februar 2011

Sperre gegen Kulturstaatsklausel

Als die Enquete-Kommission „Kultur in Deutschland“ am 13. Dezember 2007 dem Deutschen Bundestag ihren Abschlussbericht vorlegte, ging ein erwartungsvoller „Ruck“ durch die Kulturwelt. Die Spannung stieg, die Kommission hatte nicht nur eine Beschreibung der Situation vorgenommen, sondern zahlreiche Handlungsempfehlungen vorgeschlagen und mit Anlagen unterlegt. Die Besonderheit an Enquete-Kommissionen besteht in der Kooperation von Parlamentariern und Sachverständigen über parteipolitische Gegensätze hinweg. Die Zusammensetzung der Kommissionsmitglieder repräsentiert die Mehrheitsverhältnisse im Deutschen Bundestag. Darin kommt der politische Charakter der Enquete-Kommissionen zum Ausdruck. Durch die Zusammensetzung und die Arbeitsweise der Kommission darf man sich freilich nicht zu der Annahme verleiten lassen, es handele sich um einen „Forschungsauftrag“, gleich einer Einrichtung der Wissenschaft. Nach der Geschäftsordnung des Bundestages dient die Einsetzung einer Enquete-Kommission zur Vorbereitung von Entscheidungen über umfangreiche und bedeutsame Sachkomplexe. Sie sind und bleiben daher ein parlamentarisches Gremium mit politischem Auftrag.

Umso mehr richtet sich die Aufmerksamkeit darauf, wie das Parlament mit den Ergebnissen des Berichts umgeht. Der exzellent verfasste Abschlussbericht der Enquete-Kommission „Kultur in Deutschland“ stieß auf ein breites öffentliches Interesse. Allen voran bei den Kulturverbänden und -einrichtungen. An der Spitze stand die Grundsatzempfehlung: „Kultur“ als Staatsziel in die Verfassung aufzunehmen. Es sollte ein Artikel 20 b in das Grundgesetz aufgenommen werden: „Der Staat schützt und fördert die Kultur“. Dieser Vorschlag bedeutet, ähnlich wie das Sozialstaatsgebot, im Sinne einer Staatszielbestimmung einen ständigen Appell an die jeweils zuständigen Organe des Bundes und der Länder, die kulturellen Erfordernisse beim Einsatz ihrer Kompetenzen zu berücksichtigen, d.h. „Kulturstaatlichkeit tatsächlich zu entfalten“.

An dieser Handlungsempfehlung schieden sich die politischen Geister. Gegen die Aufnahme einer Kulturstaatsklausel sperrten sich die Mehrheiten im Bundestag und im Bundesrat. Eine Änderung des Grundgesetzes kann nur durch ein Gesetz erfolgen (Art. 29 GG). Ein solches Gesetz bedarf der Zustimmung von zwei Dritteln des Bundestages und zwei Dritteln der Stimmen des Bundesrates. In keinem der beiden gesetzgebenden Organe kam es zu der erforderlichen Stimmenmehrheit. Bei unterschiedlichem Ausgang hätte immerhin noch der Vermittlungsausschuss angerufen werden können. Das Thema wäre in der Öffentlichkeit geblieben. So aber zog man sich auf die bekannte Abwehrhaltung zurück. Der Einstieg des Bundes in so eine Aufgabe berge immer die Gefahr, dass sich das verstetige und eine inhaltliche Einflussnahme erfolge. Die von weiten Teilen der politischen Mandatsträger unterstützte Kulturstaatsklausel ließ man schließlich an verfassungsrechtlichen Schranken scheitern. Nach Art. 104 a GG trage jede bundesstaatliche Ebene ihre Kosten, sie finanziere ihre eigenen, nicht fremde Aufgaben. Wie der weitere Verlauf der kulturpolitischen Entwicklung unter dem Einbruch der Finanzmärkte und der Wirtschaft zeigt, wurde eine große Chance vergeben.

Im Einigungsvertrag – Artikel 35 Kultur – wird in Absatz 2 ausgeführt: „Die kulturelle Substanz [im Beitrittsgebiet] darf keinen Schaden nehmen“. Damit wurde die Voraussetzung für das Gebot des Absatzes 3 geschaffen: „Die Erfüllung der kulturellen Aufgaben einschließlich ihrer Finanzierung ist zu sichern, wobei Schutz und Förderung von Kultur und Kunst den neuen Ländern und Kommunen entsprechend der Zuständigkeitsverteilung des Grundgesetzes obliegen“. Die Übergangsfinanzierung durch den Bund erfolgte ohne jegliche inhaltliche Einflussnahme. Heute, wo es um den Erhalt der kulturellen Substanz im ganzen Bundesgebiet geht, nicht nur um den Erhalt von Theatern oder Orchestern, soll der Bund keine Befugnis haben, helfend einzugreifen? Auch international hat Deutschland durch seine Wahl in den Zwischenstaatlichen Ausschuss für den Schutz und die Förderung der Vielfalt kultureller Ausdrucksformen mit einem Mandat von 2007 bis 2011 eine besondere Verantwortung übernommen. Da soll dem Bund „in der Kultur keine gesamtstaatlich notwendige Funktion zuzuschreiben sein“ –  selbst wenn dazu eine Änderung des Grundgesetzes erforderlich wäre?

Aus gegebenem Anlass hat man in der Folge eine ganze Reihe von Änderungen des Grundgesetzes vollzogen. Selbst den ungeliebten Gemeinschaftsaufgaben wurde eine weitere hinzugefügt: Neu Art. 91e. Das allerdings geschah unter dem Druck der „Jobcenterreform“. In einem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 20. Dezember 2007 wurde entschieden, dass die Arbeitsgemeinschaften (ARGEn) dem Grundsatz eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung widersprechen. Die vom Gesetzgeber im Sozialgesetzbuch II vorgesehene Bildung von ARGEn als Gemeinschaftseinrichtungen der Bundesanstalt für Arbeit und kommunaler Träger sei mit der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 S. 1 und 2 GG in Verbindung mit Art. 83 GG unvereinbar. Die einheitliche Aufgabenwahrnehmung der beiden Träger der Grundsicherung für Arbeitsuchende würde die Kommunen in ihrem Recht auf eigenverantwortliche Aufgabenerledigung verletzen und gegen die Kompetenzordnung des GG verstoßen. Das Bundesverfassungsgericht hat dem Gesetzgeber aufgegeben, bis zum 31. Dezember 2010 einen verfassungsgemäßen Zustand herzustellen. Mit dem am 27. Juli 2010 in Kraft getretenen Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes wurde die notwendige verfassungsrechtliche Grundlage entsprechend den Absprachen einer interfraktionellen Bund-Länder-Arbeitsgruppe geschaffen. Nach dem neu eingefügten Art 91e GG wirken nun bei der Ausführung von Bundesgesetzen auf dem Gebiet der Grundsicherung für Arbeitsuchende Bund und Länder oder die nach Landesrecht zuständigen Gemeinden und Gemeindeverbände in der Regel in gemeinsamen Einrichtungen zusammen. Die notwendigen Ausgaben einschließlich der Verwaltungsausgaben trägt der Bund, soweit die Aufgaben bei einer Ausführung von Gesetzen nach Absatz 1 vom Bund wahrzunehmen sind.

In Umsetzung der Föderalismusreform II wurde eine ganze Reihe von Artikeln des Grundgesetzes ergänzt, geändert oder neu eingefügt. Ab Haushaltsjahr 2011 tritt als weitere Gemeinschaftsaufgabe Art. 91 c hinzu, der ein Zusammenwirken von Bund und Ländern bei der Informationstechnik vorsieht. Nach einem neuen Art. 91 d können Bund und Länder zur Feststellung und Förderung der Leistungsfähigkeit ihrer Verwaltungen Vergleichsstudien durchführen und die Ergebnisse veröffentlichen. Art. 104 b betrifft Finanzhilfen des Bundes an die Länder für Investitionsausgaben. Dies ist eine Ausnahme von dem in Art. 104 a I festgelegten Konnexitätsprinzip, nach dem Bund und Länder jeweils nur ihre eigenen Aufgaben finanzieren können. Art. 109 regelt die Haushaltswirtschaft in Bund und Ländern und wurde im Rahmen der Förderalismusreform II grundlegend neu gefasst. Die bisherigen Vorgaben des Grundgesetzes verhinderten nicht, dass die Schuldenlast von Bund und Ländern in der Vergangenheit stark angewachsen ist. Ziel ist es, für die Zukunft eine nachhaltige, auf Dauer tragfähige Haushaltsentwicklung in Bund und Ländern zu ermöglichen. Die Neufassung des Art. 109 tritt für den Bund nach Maßgabe der Übergangsregelung in Art. 143 d I im Jahr 2011 in Kraft, für die Länder erst im Jahr 2020.

Das Kernstück der Föderalismusreform II bildet die verfassungsrechtliche Verankerung einer neuen Schuldenregelung für Bund und Länder. Artikel 109 a regelt die Einrichtung eines Systems regelmäßiger Haushaltsüberwachung durch einen neu zu gründenden Stabilitätsrat. Dadurch soll das Risiko einer Haushaltsnotlage so frühzeitig erkannt werden, dass diese noch zu verhindern ist. Bei drohender Haushaltsnotlage sollen im Stabilitätsrat Sanierungsprogramme vereinbart werden. Durch Veröffentlichung der Beratungsergebnisse und der zugrunde liegenden Unterlagen soll öffentlicher Druck aufgebaut werden. (BT-Drucks. 16/12410, S. 7)

In Art. 115 wird die Finanzierung von Staatsaufgaben durch Kreditmittel geregelt. Die Notwendigkeit von Tilgung und Verzinsung zwingt den Staat zu einer vorsichtigen Handhabung der Kreditfinanzierung, weil die Belastung künftiger Haushaltsjahre nicht so anwachsen darf, dass der finanzpolitische Spielraum verloren geht. Deswegen unterwirft Art. 115 die Kreditaufnahmen des Bundes der parlamentarischen Kontrolle und quantitativen Begrenzungen. Bei Art. 143 d handelt es sich um eine Übergangsregelung zu den Art. 109 und Art. 115, die in der ab dem 1. August 2009 geltenden Fassung erstmals für das Haushaltsjahr 2011 anzuwenden sind. Mit den darin enthaltenen und weit in die Zukunft reichenden Übergangszeiträumen soll eine Anpassung der Haushalte von Bund und Ländern an die neuen Schuldenbegrenzungsregeln ermöglicht werden.

Es entbehrt nicht einer gewissen Ironie, inmitten einer schweren Haushaltsnotlage eine Regelung zur Vermeidung drohender Haushaltsnotlagen zu verabschieden. Man darf gespannt sein, was der neu gegründete Stabilitätsrat vorschlägt, um die maroden Haushalte überschuldeter Kommunen zu sanieren. Auf seiner 2. Sitzung am 15. Oktober 2010 stellte der Stabilitätsrat fest, „dass zur Einhaltung der neuen Schuldenregel Bund und Länder noch erhebliche Konsolidierungsanstrengungen werden leisten müssen“. Auf der nächsten Sitzung des Stabilitätsrates im Mai 2011 wird darüber berichtet werden. Dazwischen liegen jedoch die Auseinandersetzungen um den neu entfachten Streit um den Länderfinanzausgleich. Der Finanzausgleich unter den Ländern ist in Art. 107 GG geregelt, der eine tragende Funktion im bundesstaatlichen Gefüge hat. Seine Aufgabe ist, die einzelnen Länder so mit Finanzmitteln auszustatten, dass sie in der Lage sind, die ihnen übertragenen Aufgaben annähernd gleichmäßig und mit gesicherten Finanzmitteln zu erfüllen. Die Front verläuft zwischen den ‚reichen’ Geberländern Bayern, Baden-Württemberg und Hessen sowie den ‚ärmeren’ Nehmerländern, die sich nach Meinung der Geber nicht ausreichend darum bemühen, selbst höhere Steuererlöse zu generieren. Kommt es zu keinen Gesprächen über eine Neuverteilung, drohen beide Seiten mit Verfassungsklagen. Das alles sind die Folgen eines Reformstaus, den allein die Politik zu verantworten hat. Die finanzielle Lage der Kultur ist untrennbar mit der finanziellen Lage der Kommunen verbunden. Von der eilends eingesetzten Gemeindefinanzreform-Kommission sind keine schnellen Ergebnisse zu erwarten. Bei der heutigen Notlage der Kultureinrichtungen wäre die Aufnahme einer Kulturstaatsklausel in die Verfassung mehr als hilfreich gewesen, um wenigstens den Bestand zu halten. Anstatt dem Wandel der tatsächlichen Verhältnisse Rechnung zu tragen, sperrten sich Bundestag und Bundesrat gegen den politischen Gestaltungsauftrag, eine Kulturklausel in die Verfassung aufzunehmen.

Diesen Beitrag drucken Diesen Beitrag drucken