Kolumne April 2010

Geschrieben am 15.April 2010 von Hans Herdlein

Theater ist für alle da!

buehnengenossenschaft_04_10Voraussetzung einer wirkungsvollen Kulturpolitik in Deutschland ist die Anerkennung der Vielfalt der Künste und der kulturellen Ausdrucksformen im eigenen Land.
UNESCOWeißbuch

Jetzt protestieren sie auf Straßen und Plätzen gegen Kulturabbau und für den Erhalt der Theater. Wer schützt und fördert die kulturellen Einrichtungen? Warum ist es nicht zur Aufnahme einer Staatszielbestimmung „Kultur“ in die Verfassung gekommen? Trotz fundierter Handlungsempfehlung der Enquete-Kommission „Kultur in Deutschland“ ist die Einfügung eines Art. 20 b in das Grundgesetz am fehlenden politischen Willen kläglich gescheitert. „Der Staat schützt und fördert die Kultur“ sollte es in einem alle staatlichen Ebenen übergreifenden Artikel 20 b heißen. Aber ungeachtet der Tatsache, dass in den Verfassungen der Bundesländer – mit Ausnahme der Freien und Hansestadt Hamburg – die „Kultur“ Verfassungsrang genießt, glaubt man, selbst im Hinblick auf die europäische Entwicklung, im deutschen Grundgesetz darauf verzichten zu sollen. Das verwundert umso mehr, als die Bundesrepublik Deutschland vorbehaltlos der UNESCO-Konvention zum „Schutz und zur Förderung der Vielfalt kultureller Ausdrucksformen“ beigetreten ist. Im Dezember 2009 wurde das Weißbuch „Kulturelle Vielfalt gestalten“ vom Präsidenten der Deutschen UNESCO–Kommission, Walter Hirche, vorgestellt: „Handlungsempfehlungen aus der Zivilgesellschaft zur Umsetzung des UNESCO-Übereinkommens zur Vielfalt kultureller Ausdrucksformen in und durch Deutschland“. Seit März 2007 sind die Regelungen des UNESCO-Übereinkommens für Bund, Länder und Gemeinden rechtsverbindlich. Ein bedeutender Schritt auf dem Weg von der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft zur Europäischen Kulturgemeinschaft!

Auch im Einigungsvertrag vom 31.08.1990, mit dem die deutsche Einheit wieder vollendet wurde, ist in Art. 35 – Kultur – festgeschrieben, dass die kulturelle Substanz im Beitrittsgebiet keinen Schaden nehmen darf. In Art. 45 Abs. 2 Einigungsvertrag ist bestimmt: „Der Vertrag bleibt nach Wirksamwerden des Beitritts als Bundesrecht geltendes Recht. Geschehen zu Berlin am 31. August 1990.“ Was für die neuen Bundesländer gilt, dass die kulturelle Substanz nicht beschädigt werden darf, soll das für die alten Bundesländer nicht gelten? Ist das die Erklärung dafür, warum die „Förderung und der Schutz der Kultur“ nicht in das Grundgesetz aufgenommen werden? Zur Erhaltung der kulturellen Substanz und zum Aufbau Ost wurde der Solidarpakt eingeführt. Auf diesen folgte 2004 als Anschlussregelung der Solidarpakt II. Er gilt als langfristige finanzielle Grundlage für den weiteren Aufbau Ost. In Anbetracht der allgemeinen Finanznot der Kommunen – als maßgebliche Träger kultureller Einrichtungen – stellt sich heute die Frage, wie dem Kulturabbau West entgegengewirkt werden kann.

Diese Frage stellt sich umso dringender, als entgegen allen Bekenntnissen zur Kulturförderung, der Abbau oder die Schließung kultureller Einrichtungen drohen. Dabei machen es sich die Kulturverantwortlichen zu leicht, die Schließung der ihnen anvertrauten Einrichtungen als ultima ratio hinzustellen. Sie nehmen nicht die geringste Rücksicht darauf, über Jahrzehnte hinweg mit öffentlichen Mitteln finanzierte Einrichtungen kurzerhand zu beseitigen. Die Rückwirkungen auf die Öffentlichkeit, der sie ihre Wahlämter verdanken, scheinen ihnen dabei völlig gleichgültig zu sein. Die Machtlosigkeit kommunaler politischer Gewährsträger, sich gegenüber Landesregierungen durchzusetzen, wird auf dem Rücken der Wähler ausgetragen. Aus der sicheren Distanz des öffentlichen Amtes lassen sich die Vernichtungsurteile über kulturelle Einrichtungen mit leichter Hand fällen. Handelt es sich bei der Kulturförderung doch um haushaltsrechtlich freiwillige Leistungen, von denen man irrigerweise glaubt, sich ungestraft lösen zu können. Während man sonst nicht müde wird, die Notwendigkeit der Erhaltung von Arbeitsplätzen zu proklamieren, zählt im Kunst- und Kulturbereich die Vernichtung von Arbeitsplätzen offenbar nichts. Das Kulturangebot wird zusammengestrichen. Ersatz an kultureller Teilhabe kann man sich in der benachbarten Stadt verschaffen, sofern diese ihre kulturellen Einrichtungen noch nicht abgewickelt hat.

Ein eklatantes Versagen der Politik, die Reformen von allen anderen fordert, selber aber unbeweglich ist, wenn es um die eigenen Institutionen geht, wie im Fall der Finanzierung der Kommunen. Die Reformdebatte in Deutschland wird spätestens seit Roman Herzogs „Ruck-Rede“ im Jahr 1997 mit Nachdruck geführt. Seither gehört der so genannte „Reformstau“ zum Standardrepertoire der politischen Kommunikation von Parteien jeglicher Couleur. Entgegen allen preisenden Bekenntnissen zum Kulturstaat, glaubt man, sich in wirtschaftlichen Notzeiten immer wieder von der ausgezehrten Kulturfinanzierung verabschieden zu können. Dabei sind die Kulturetats, mit dem geringsten Anteil am jeweiligen Gesamthaushalt, zur Haushaltskonsolidierung völlig ungeeignet!

Gewiss, der Deutsche Bundestag und der Bundesrat haben sich bewegt, als sie im Sommer 2006 eine erste Stufe der Föderalismusreform verabschiedet haben. Sie soll die Handlungsfähigkeit des Staates in Bund und Ländern verbessern und Blockaden im föderalen System beseitigen. Die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern wurde neu geregelt. Einen Schwerpunkt der Reform bildete insbesondere die Neuordnung der Bundes- und Landeszuständigkeiten im Bereich der Gesetzgebung, der Reduzierung der Zustimmungsbedürftigkeit von Bundesgesetzen – und hier von ganz besonderem Interesse – der Unzulässigkeit des Bundesdurchgriffs auf die kommunale Ebene. Der Durchgriff des Bundes auf die kommunale Ebene hatte eine wesentliche Kostenbelastung der Gemeinden und Kreise zur Folge. Art. 104a II GG bestimmt zwar, dass der Bund die Kosten trägt, wenn die Länder im Auftrag des Bundes handeln. Eine direkte oder analoge Anwendung dieser Vorschrift auf die Ausführung von Bundesgesetzen durch kommunale Gebietskörperschaften erfolgte jedoch nicht. Die Gemeinden und Kreise wurden so mit Kosten belastet, ohne dass ihnen ein Kostenerstattungsanspruch zugestanden wurde, wie den Ländern nach Absatz 2 dieser Vorschrift: „Handeln die Länder im Auftrage des Bundes, trägt der Bund die sich daraus ergebenden Ausgaben“. Die Finanzierung solcher Aufgaben erfolgte über den kommunalen Finanzausgleich der einzelnen Bundesländer. Das jetzt in den Art. 84 I 7 und Art. 85 I 2 GG enthaltene Durchgriffsverbot wird dazu beitragen, die kommunalen Finanzen wieder längerfristig zu konsolidieren.

Dass Bundeshilfen auch kontraproduktiv wirken können, zeigt sich an den Folgen des Konjunkturpaketes II. Die Gelder aus dem Konjunkturpaket II für kommunale Investitionen wurden zu mehr als 80 Prozent verplant. Aus dem Fördertopf des Bundes sind bis Mitte Februar rund 8,3 Mrd. Euro für laufende Vorhaben bewilligt worden, wie das Bundesfinanzministerium in Berlin mitteilte. Ende des vergangenen Jahres war die Summe noch um etwa 1 Mrd. Euro niedriger. Im Rahmen eines Investitionsprogramms für Städte und Gemeinden hatte die Bundesregierung zehn Milliarden Euro bereitgestellt. Dazu kommt noch einmal ein Zuschuss der einzelnen Bundesländer. Mit diesem Geld werden vor allem Bauvorhaben an Schulen, Universitäten und Krankenhäusern bezuschusst. Aber die Ko-Finanzierung, zu der die Kommunen verpflichtet sind, hat jedoch auch zu deren Rekordverschuldung im vergangenen Jahr beigetragen.

Ein weiterer Beitrag zum Management der öffentlichen Haushaltsführung wäre nachzutragen: Ab 1. Januar 2010 wurde das Haushaltsrecht für Bund, Länder und Gemeinden grundlegend geändert. Zum ersten Mal nach 60 Jahren Bundesrepublik Deutschland dürfen nach den Kommunen auch Bund und Länder ihre Haushalte – statt wie bisher nach dem kameralen Verfahren – nach dem System der doppelten Buchführung (Doppik) planen und ausführen. Durch das Haushaltsgrundsätze-Modernisierungsgesetz werden die notwendigen Instrumente verfügbar gemacht, um den Ressourcenverbrauch und die Verschuldung der öffentlichen Haushalte transparent zu machen. Zugleich werden Standards vorgegeben, die für alle Rechnungssysteme die Vergleichbarkeit der öffentlichen Haushalte sicherstellen. Damit die Haushalte von Bund und Ländern einschließlich ihrer Kommunen koordiniert gesteuert werden können, ist Art. 109 Abs. 4 GG eine zentrale Vorschrift, wonach für Bund und Länder zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts gemeinsam geltende Grundsätze für das Haushaltsrecht aufgestellt werden können.

Die haushaltsrechtlichen Instrumente zur Optimierung der Verwaltungsabläufe an den öffentlichen Theaterbetrieben sind damit gegeben und werden genutzt. Wie sich gezeigt hat, bringen Sparprogramme als solche noch keine Verwaltungsmodernisierung. Der Kritikpunkt einer zu geringen Transparenz von Kosten und Leistungen, die auf ein veraltetes Rechnungssystem der deutschen Verwaltung zurückzuführen wären, hat sich damit erledigt. Veraltet ist dagegen ein Kulturverständnis, das im Theater immer noch – oder wieder – ein Relikt des Bildungsbürgertums zu sehen glaubt. Die weitreichende Verwurzelung des Theaters in alle Lebensbereiche widerlegt diese Unterstellung. Sie entbindet vor allem nicht von der kulturpolitischen Verantwortung zur Existenzsicherung der Theaterbetriebe und der an ihnen tätigen Menschen.

Der Bund hat nach Art. 28 Abs. 3 GG sicherzustellen, „dass die verfassungsmäßige Ordnung der Länder dem Selbstverwaltungsrecht nach Art. 18 Abs. 2 GG entspricht“. Dementsprechend ist der Bund dann zum Einschreiten verpflichtet, wenn die Länder den Gemeinden und Gemeindeverbänden die finanzielle Grundlage für eine eigenverantwortliche Wahrnehmung der Selbstverwaltungsaufgaben nicht mehr gewährleisten. Nach der Finanzverfassung des Grundgesetzes (Art. 104 a ff.) trifft allerdings die finanzielle Einstandspflicht für die Kommunen nicht den Bund, sondern die Länder (vgl. Art. 106 Abs. 9 GG).

Als wesentlicher Bestandteil der bundesstaatlichen Ordnung wird der ungeschriebene jedoch nicht justitiable Grundsatz der „Bundestreue“ – Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens – angesehen. Danach sind Bund und Länder zu gegenseitiger Rücksichtnahme, zur Unterstützung sowie zu Kooperation und Koordination verpflichtet. Das bedeutet, dass Bund und Länder bei der Ausübung ihrer jeweiligen Kompetenzen auf die jeweils anderen rechtlich fixierten Positionen Rücksicht zu nehmen haben. Nach Art. 107 Abs. 2 S. 1 GG und dem Prinzip der Bundestreue sind Bund und Länder unabhängig davon gehalten, im Rahmen des Finanzausgleichs und durch besondere Finanzzuweisungen einem in die Haushaltsnotstandslage geratenen Land unter Beachtung seiner eigenen haushaltsrechtlichen Sanierungspflicht zu helfen.

Unter diesen Voraussetzungen ist für den Vorschlag des Deutschen Kulturrats auch eine verfassungsrechtliche Grundlage gegeben, einen Nothilfefonds des Bundes für kommunale Kultureinrichtungen zu errichten. Wenn die Bundesländer nicht willens oder in der Lage sind, in finanzielle Not geratene Kultureinrichtungen zu unterstützen, dann muss im Zusammenwirken mit dem Bund der Zusammenbruch der kulturellen Infrastruktur verhindert werden. Theater ist für alle da!


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