Hans Herdlein Geschrieben am 2 April, 2009

Kolumne April 2009

Kultur- & Kreativwirtschaft

buehnengenossenschaft_04_09Das UNESCO-Übereinkommen zum Schutz und zur Förderung der Vielfalt kultureller Ausrucksformen ist am 18. März 2007 in Kraft getreten. Dieses von der UNESCO-Konferenz am 20. Oktober 2005 in Paris angenommene Übereinkommen schaffte eine weltweit verbindliche Grundlage zur Stärkung der kulturellen Vielfalt. Kernstück des Übereinkommens ist das Recht jeden Staates, regulatorische und finanzielle Maßnahmen zu ergreifen, die darauf abzielen, die Vielfalt der kulturellen Ausdrucksformen zu schützen und zu fördern. Öffentliche Kulturförderung erhält so gegenüber drohenden wettbewerbsrechtlichen Einschränkungen eine neue Legitimität. Die Europäische Gemeinschaft ist dem Übereinkommen als Vertragspartei am 18. Dezember 2006 beigetreten. Als eine der ersten Veranstaltungen weltweit zur Bedeutung und Umsetzung der Konvention organisierte die Deutsche UNESCO-Kommission im Rahmen der deutschen EU-Ratspräsidentschaft vom 26. bis zum 28. April 2007 eine internationale Fachkonferenz: „Kulturelle Vielfalt – Europas Reichtum. Das UNESCO-Übereinkommen mit Leben füllen“ in Essen, Kulturhauptstadt Europas 2010. Auf der „Zeche Zollverein“ (Industriedenkmal – Weltkulturerbe) fand symbolträchtig zum Abschluss des Eröffnungstages ein Empfang statt.

Am 10. Mai 2007 legte die Europäische Kommission „Eine europäische Kulturagenda im Zeichen der Globalisierung“ vor, in der die zentrale Rolle der Kultur im europäischen Integrationsprozess proklamiert wird. Dazu wurden drei konkrete Ziele der Mitteilung genannt, die zusammen den Entwurf einer Kulturstrategie der europäischen Mitgliedstaaten, der Institutionen und des kulturellen und kreativen Sektors bilden:
– Förderung der kulturellen Vielfalt und des interkulturellen Dialogs
– Förderung der Kultur als Katalysator der Kreativität
– Förderung der Kultur als Bestandteil der internationalen Beziehungen der Europäischen Union.
Der Deutsche Kulturrat führte dazu in einer Stellungnahme aus: „Es kommt nunmehr darauf an, dass auf der Ebene der EU die Respektierung des Eigenwertes von Kunst und Kultur eine zentrale Orientierung der Politik ist.“

Mit dem UNESCO-Übereinkommen zum Schutz und zur Förderung der Vielfalt kultureller Ausdrucksweisen wird die Berechtigung nationaler Kulturpolitik auch im Hinblick auf die fortschreitende Liberalisierung im Rahmen der Welthandelsorganisation (WTO) völkerrechtlich festgeschrieben. Kulturpolitik und öffentliche Kulturförderung erhalten gegenüber möglichen wettbewerbsrechtlichen Einschränkungen eine neue Legitimität. Kulturpolitische Ziele nationaler Politik können mit internationalen Handelsabkommen wie zum Beispiel dem Allgemeinen Abkommen zum Handel mit Dienstleistungen (GATS) in Einklang gebracht werden. Kernstück des Übereinkommens ist das Recht eines jeden Staates, regulatorische und finanzielle Maßnahmen zu ergreifen, die darauf abzielen, die Vielfalt der kulturellen Ausdrucksformen auf seinem Staatsgebiet zu schützen und zu fördern. Zugleich soll der Austausch von künstlerischen Ideen gefördert werden. Mit diesem Übereinkommen wird die Besonderheit kultureller Güter und Dienstleistungen anerkannt. Die kulturellen Werte jenseits der Ökonomie werden geschützt.

Die Ratifizierung der UNESCO-Konvention zur kulturellen Vielfalt kam gerade zur rechten Zeit. Das Gesetzesvorhaben zur Einführung und Umsetzung der EU-Dienstleistungsrichtlinie stand bevor. Diese Richtlinie über „Dienstleistungen im Binnenmarkt“ (RL 2006/123/EG) wurde am 12. Dezember 2006 vom Rat der Europäischen Union verabschiedet. Sie ist mit ihrer Veröffentlichung im EU-Amtsblatt am 27. Dezember 2006 in Kraft getreten und muss innerhalb von drei Jahren in nationales Recht umgesetzt werden. Bei dieser Dienstleistungsrichtlinie handelt es sich um eines der umstrittensten Integrationsprojekte der letzten Jahrzehnte. Massive öffentliche Proteste führten zur Umgestaltung der Entwurfsfassung, insbesondere im Hinblick auf die Einführung eines Herkunftslandprinzips im Recht grenzüberschreitender Dienstleistungen. Das Europäische Parlament sprach sich schließlich für die Streichung des Herkunftslandprinzips aus und ersetzte es durch das Bestimmungslandprinzip. Rat und Kommission folgten diesen Änderungen.

Mit der jetzt – je nach Standpunkt – „entschärften“ oder „verwässerten“ Dienstleistungsrichtlinie wurde die drohende Umwidmung der künstlerischen Leistung zur „Dienstleistung“ nach Maßgabe des Wettbewerbsrechts der WTO im Rahmen des „Übereinkommens über den Handel mit Dienstleistungen“ (GATS) abgewendet. War doch der künstlerischen Dienstleistung ein „Doppelcharakter“ als Ware und immaterielles Gut zugedacht gewesen. Das rief die UNESCO auf den Plan. Mit dem Übereinkommen zum Schutz und zur Förderung der kulturellen Vielfalt wird die Berechtigung nationaler Kulturpolitik gegen die von der WTO geforderten Liberalisierungen abgesichert. Nationale Kulturpolitik und öffentliche Kulturförderung erhielten gegenüber den drohenden wettbewerbsrechtlichen Einschränkungen eine neue Legitimität. Mit dem Übereinkommen wird die Besonderheit kultureller Güter und Dienstleistungen anerkannt. Somit schafft das Übereinkommen eine völkerrechtlich verbindliche Grundlage für das Recht aller Staaten auf eine eigenständige Kulturpolitik. Es wirkt gleichsam als Schutzschild gegen die völlige Ökonomisierung künstlerischer Leistungen. Die Gefahr der Vereinnahmung der künstlerischen „Produktion“ durch eine Umwidmung der künstlerischen Leistung zur „Dienstleistung“ nach Maßgabe des Wettbewerbsrechts der WTO schien gebannt. In der nunmehr verabschiedeten Richtlinie wird das Arbeitsrecht ausdrücklich ausgeklammert. In dem Erwägungsgrund (14) ist bestimmt:

Diese Richtlinie berührt weder Arbeits- noch Beschäftigungsbedingungen wie Höchstarbeits- und Mindestruhezeiten, bezahlten Mindestjahresurlaub, Mindestlohnsätze, Gesundheitsschutz, Sicherheit und Hygiene am Arbeitsplatz, die von den Mitgliedstaaten im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht angewandt werden, noch greift sie in die gemäß nationalem Recht und nationalen Praktiken unter Wahrung des Gemeinschaftsrechts geregelten Beziehungen zwischen Sozialpartnern ein, z.B. in das Recht Tarifverträge auszuhandeln und abzuschließen, das Streikrecht und das Recht auf Arbeitskampfmaßnahmen, noch ist sie auf Dienstleistungen von Leiharbeitsagenturen anwendbar. Diese Richtlinie berührt nicht die Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die soziale Sicherheit.

Danach ist die Europäische Dienstleistungsrichtlinie eindeutig auf die selbständige Tätigkeit ausgerichtet. Nach deutschem Rechtsverständnis handelt es sich beim Arbeitsvertrag und bei dem Dienstvertrag um zwei getrennte Materien. Die Schutzvorschriften des Arbeitsrechts gelten nicht für den Dienstvertrag (wie das Bundesarbeitsgericht mit seiner „Parsifal-Entscheidung“ von Februar 2007 dargelegt hat). Unterscheidungskriterium ist dabei der Arbeitnehmerbegriff, dem die Weisungsgebundenheit und die Eingliederung in eine betriebliche Organisation zugrunde liegen. Sind diese Kriterien nicht gegeben, ist von einer selbständigen Tätigkeit auszugehen, die innerhalb eines Dienst- oder Werkvertrages erbracht werden kann. Gerade an dieser Stelle entstehen jedoch Abgrenzungsprobleme zur Dienstleistungsrichtlinie. Der Begriff der „Dienstleistung“ beruht auf der Art der Tätigkeit, nicht aber auf der Unterscheidung zwischen Arbeitnehmern und Selbständigen. Die selbständige Tätigkeit liefert daher das Einfallstor, mit dem die UNESCO-Konvention zum Schutz der kulturellen Vielfalt unterlaufen oder umgangen werden kann. Da viele Tätigkeiten sowohl durch Arbeitnehmer als auch Selbständige erbracht werden können, verdrängt die Dienstleistungsrichtlinie über die (Schein-) Selbständigkeit die Schutzwirkung der Konvention. Es stellt sich wieder das alte Problem, auch auf europäischer Ebene einen neuen Beschäftigtenschutz zu schaffen. Der Zustrom in diese weithin ungeschützten Beschäftigungsverhältnisse (Schein-) Selbständiger hält unvermindert an. Der Anteil der von den arbeits- und sozialversicherungsrechtlichen Schutzregelungen erfassten Arbeitnehmer nimmt im gleichen Verhältnis ab. Dieser Wandel vom Arbeitnehmer zum Selbständigen entlastet nicht nur die Arbeitslosenstatistik, sondern befreit vor allem die Arbeitgeberseite von den vielbeklagten Lohn-Zusatzkosten.

Im Rahmen ihrer Handlungsempfehlungen empfiehlt die Enquete-Kommission „Bund, Ländern und Kommunen, für ihre Kultur- und Kreativwirtschaftsberichte das Modell der kulturellen Wertschöpfungskette anzuwenden und dabei den Zusammenhang zwischen künstlerischem und schöpferischen Akt der Wertschöpfung und der Vermittlung und Verwertung künstlerischer Leistung darzustellen.“ Sie empfiehlt ferner: „Kultur- und Kreativwirtschaft als politische Querschnittsaufgabe im politisch-administrativen System zu verankern.“ Sie gelangt zu der Feststellung, „Kultur ist nicht nur bedeutsam im Hinblick auf die gesamtwirtschaftliche Entwicklung; für Städte und Regionen ist Kultur auch ein bedeutsamer Standortfaktor.“

Diesen Befund nimmt eine neue Initiative der Bundesregierung auf, in deren Mittelpunkt die Kultur- und Kreativwirtschaft steht. Sie erkennt darin einen bedeutenden wirtschafts- und beschäftigungspolitischen Faktor. Ein großes wirtschaftspolitisches Potenzial. „Insbesondere mit der Erweiterung um den Kreativwirtschaftsbereich kann die Branche als eine wissensintensive Zukunftsbranche mit deutlichen Innovations-, Wachstums- und Beschäftigungspotentialen angesehen werden. Darüber hinaus ist die Kulturwirtschaft ein wichtiger Impulsgeber für Innovationen in anderen Wirtschaftsbranchen.“

Es bleibt aber mit der Enquete-Kommission zu fragen, „ob sich hierbei tatsächlich ein neuer Typus von professioneller Selbständigkeit entwickelt oder ob eher schwierige, instabile berufliche Existenzen begründet werden“. Und weiter: „Das größte Problem selbständiger Künstler hinsichtlich der Alterssicherung sind ihre geringen Einkünfte, die systemimmanent auch geringe Renten nach sich ziehen. Auch abhängig beschäftigte Künstler verfügen zumeist über ein geringes Einkommen. Dieses liegt in der Regel jedoch über dem der Selbständigen“. „Als Probleme erweisen sich die geringe Kapitalausstattung der selbständigen Künstler, der Einzel- und Kleinstunternehmen und der klein- und mittelständischen Unternehmen sowie die Tatsache, dass diese Unternehmenstypen vergleichsweise wenig Umsatz erwirtschaften und sozialpolitisch bisher kaum Beachtung finden. Hier sind Handlungsfelder für die Politik.“

Trotz der großen Bedeutung dieser Wirtschaftsbranche sieht die Bundesagentur für Arbeit keinen Anlass, ihrem gesetzgeberischen Auftrag zur Wirkungsforschung über ihr Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) nachzukommen. Gleicher Ansicht ist das Bundesministerium für Arbeit und Soziales. Dabei ist die Untersuchung der Wirkungen der Arbeitsförderung ein Schwerpunkt der Arbeitsförderung und eine ständige gesetzliche Aufgabe des IAB (vgl. §§ 6c und 55 SGB II i.V.m. § 282 SGB III). Bezugspunkte sollen dabei der einzelne Arbeitnehmer, die regionalen Arbeitsmärkte und die Volkswirtschaft als Ganzes sein (vgl. BT-Drs 14/6944 S. 48). Aber der Bundesagentur für Arbeit ist der hier in Frage stehende Bereich bisher zu „klein“ für eine Untersuchung. Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales sieht ebenfalls keinen Handlungsbedarf und verweist auf die Künstlersozialversicherung; im Übrigen wären die „strukturellen Ursachen für die schwierige wirtschaftliche Situation der darstellenden Künstler damit auch nicht zu beheben“.

Die Bundesregierung hat in Umsetzung der Handlungsempfehlungen der Enquete-Kommission eine Initiative zur Stärkung der Kultur- und Kreativwirtschaft ins Leben gerufen.

Der Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien, Bernd Neumann, und die Parlamentarische Staatssekretärin beim Bundesminister für Wirtschaft und Technologie, Dagmar Wöhrl, gehen gemeinsam „neue Wege in der Politik“.
“. Die Zusammenarbeit der Ministerien soll gewährleisten, dass sich die Zuständigkeiten einzelner Ressorts – z.B. für Urheberrecht, Steuern oder soziale Sicherung – im Sinne der gemeinsamen Sache verbinden. „Die Kultur- und Kreativwirtschaft bringt nicht nur bedeutende kulturelle und kreative Produkte und Dienstleistungen hervor. Sie ist auch volkswirtschaftlich sehr wichtig. Der Beitrag zur Bruttowertschöpfung liegt immerhin bei rund 60 Milliarden Euro. Dabei sind rund 210.000 Unternehmen mit knapp einer Million Erwerbstätigen in der Kultur- und Kreativwirtschaft tätig.“

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